ADI e financiamento de campanha eleitoral - 11

O Plenário retomou julgamento de ação direta de inconstitucionalidade proposta contra os artigos 23, §1º, I e II; 24; e 81, “caput” e § 1º, da Lei 9.504/1997 (Lei das Eleições), que tratam de doações a campanhas eleitorais por pessoas físicas e jurídicas. A ação questiona, ainda, a constitucionalidade dos artigos 31; 38, III; 39, “caput” e §5º, da Lei 9.096/1995 (Lei Orgânica dos Partidos Políticos), que regulam a forma e os limites em que serão efetivadas as doações aos partidos políticos — v. Informativo 732. Em voto-vista, o Ministro Teori Zavascki divergiu do entendimento esposado pelo Ministro Luiz Fux (relator), para julgar improcedente o pedido formulado. Afirmou que, se por um lado, seria possível afirmar que o poder econômico poderia interferir negativamente no sistema democrático, ao favorecer a corrupção eleitoral e outras formas de abuso; por outro, não se poderia imaginar um sistema democrático de qualidade sem partidos políticos fortes e atuantes, especialmente em campanhas eleitorais, o que pressuporia a disponibilidade de recursos financeiros expressivos. Sob esse ângulo, a existência desses recursos contribuiria para que os partidos tivessem condições de viabilizar o proselitismo político, a difusão de doutrinas e de propostas administrativas. Reputou que seria fundamental o estabelecimento de um adequado marco normativo, que, no entanto, não seria suficiente para coibir as más relações entre política e dinheiro. Ressaltou ser necessário, no entanto, que as normas fossem efetivamente cumpridas e as punições aplicadas, conforme o caso. Asseverou que o financiamento de partidos e de campanhas eleitorais seria contingência indelével no sistema democrático. Consignou que, para evitar a produção de efeitos negativos, não haveria soluções simples.
ADI 4650/DF, rel. Min. Luiz Fux, 2.4.2014. (ADI-4650)



ADI e financiamento de campanha eleitoral - 12

O Ministro Teori Zavascki constatou não haver, na Constituição, disciplina específica sobre a matéria. Salientou duas referências à influência do poder econômico em seara eleitoral (CF, art. 14, §§ 9º e 10). Frisou que essas normas não buscariam combater o concurso do poder econômico em campanhas eleitorais, mas a influência econômica abusiva. Asseverou, nesse sentido, que o financiamento privado de campanhas e, especificamente, as contribuições de pessoas jurídicas, não poderiam ser considerados manifestamente incompatíveis com a Constituição, a ponto de impedir sua autorização pelo legislador ordinário. Considerou que o argumento no sentido de que as pessoas jurídicas não exerceriam cidadania, pois não seriam aptas a votar, não seria suficiente para concluir-se que a Constituição proibiria o aporte de recursos aos partidos. Sublinhou que haveria muitas pessoas naturais sem habilitação para votar e que, não obstante, poderiam contribuir financeiramente para campanhas e agremiações. Destacou que as pessoas jurídicas, embora não votassem, fariam parte da realidade social, em que desempenhariam importante papel. Ademais, existiriam apenas para, direta ou indiretamente, atender interesses das pessoas naturais nelas envolvidas. Acresceu que a suposta contribuição por interesse, atribuída às pessoas jurídicas, não seria exclusividade delas, pois as contribuições de pessoas naturais não seriam desinteressadas. Ressalvou que, em ambos os casos, não se poderia presumir que esses interesses seriam invariavelmente ilegítimos. Assinalou que as doações advindas de ambas as fontes seriam incompatíveis com a Constituição apenas se abusivas.
ADI 4650/DF, rel. Min. Luiz Fux, 2.4.2014. (ADI-4650)

ADI e financiamento de campanha eleitoral - 13

O Ministro Teori Zavascki rememorou legislação pretérita que optara por proibir pessoas jurídicas de contribuir para partidos políticos e campanhas eleitorais (Lei 5.692/1971), o que, entretanto, não coibira abusos, gastos excessivos e corrupção. Sublinhou que a posterior permissão de doações, em níveis limitados e controlados, de acordo com as normas adversadas, seria uma resposta às imoderações anteriores, verificadas quando vigente a proibição que se buscaria reimplantar por meio da ação direta. Considerou que a corrupção eleitoral e o abuso do poder econômico não seriam produto do atual regime normativo. No ponto, explicou que o cenário corrupto a ser combatido não estaria centrado em normas, mas no seu sistemático descumprimento. Registrou que a solução não seria eliminar a lei, mas estabelecer e aplicar mecanismos de controle e de sanções que impusessem a sua efetiva observância. Consignou, ainda, que o elevado custo de campanhas eleitorais, não obstante fosse uma realidade incontestável, não seria justificativa para a procedência do pedido formulado na ação. Asseverou que a solução para os gastos excessivos de campanhas não seria declarar a inconstitucionalidade das fontes de financiamento, que provavelmente continuariam a existir, embora informal e ilegitimamente. A solução mais plausível seria a imposição de limites, acompanhada de mecanismos de controle e de punição. Ressaltou que a definição dos limites adequados não constaria de forma imediata da Constituição, de modo que cumpriria à lei dispor a respeito (Lei 9.504/1997, art. 17-A).
ADI 4650/DF, rel. Min. Luiz Fux, 2.4.2014. (ADI-4650)

ADI e financiamento de campanha eleitoral - 14

O Ministro Teori Zavascki ponderou que eventual demora, por parte do Poder Legislativo, no sentido de fixar esses limites e criar os pertinentes mecanismos de controle somente autorizaria a substituição, provisória e temporária, pelo Poder Judiciário, no exercício dessa atribuição, nas hipóteses e segundo os mecanismos previstos constitucionalmente. Assim, caberia o ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade por omissão ou mandado de injunção, conforme o caso. Reputou, ainda, que a regulamentação das doações feitas por pessoas naturais, no sentido de serem mais igualitárias em relação a ricos e pobres, conforme aduzido na inicial, também constituiria déficit normativo. Asseverou não ser viável, em ação direta de inconstitucionalidade, que o STF produzisse, desde logo, uma norma que cuidasse do tema e que substituísse o critério vigente. Salientou que a desigualdade econômica entre pessoas físicas seria insuscetível de eliminação no plano meramente formal, mediante provimento jurisdicional ou legal. A respeito, concluiu que, a não ser que se proibisse toda e qualquer doação por parte de pessoas naturais, qualquer que fosse o critério adotado, não haveria como eliminar uma desigualdade existente no plano material. Aduziu que seria mais importante, inclusive, preservar a igualdade de armas entre os principais atores da disputa, que seriam os candidatos e os partidos. Sob esse aspecto, sublinhou que a desigualdade existente no cenário político extrapolaria a capacidade econômica de agremiações, tendo em vista a privilegiada posição dos partidos ocupantes dos postos de governo, o que representaria vantagem estratégica significativa em relação aos demais. Concluiu que o modelo legal existente deveria ser aperfeiçoado, mas não desfeito, e que caberia ao Judiciário zelar pela sua efetividade.
ADI 4650/DF, rel. Min. Luiz Fux, 2.4.2014. (ADI-4650)

ADI e financiamento de campanha eleitoral - 15

O Ministro Marco Aurélio, por sua vez, julgou parcialmente procedente o pedido formulado, para declarar, com eficácia “ex tunc”, a inconstitucionalidade parcial, sem redução de texto, do art. 24, “caput”, da Lei 9.504/1997, na parte em que autoriza a doação, por pessoas jurídicas, a campanhas eleitorais, bem como a inconstitucionalidade do parágrafo único do mencionado dispositivo e do art. 81, “caput” e § 1º, da mesma lei. Declarou ainda, com eficácia “ex tunc”, a inconstitucionalidade parcial, sem redução de texto, do art. 31 da Lei 9.096/1995, no ponto em que admite doações, por pessoas jurídicas, a partidos políticos, e a inconstitucionalidade das expressões “ou pessoa jurídica” (art. 38, III), e “e jurídicas” (art. 39, “caput” e § 5º), do mesmo diploma. Discorreu que, para mostrar-se efetiva como direito fundamental, a democracia precisaria desenvolver-se por meio de processo eleitoral justo e igualitário, regido por normas que o impedissem de ser subvertido pela influência do poder econômico. Aduziu que o financiamento privado por empresas em favor de campanhas eleitorais e de partidos políticos tenderia a corromper as democracias. Nesse sentido, afirmou que um sistema político que não permitisse que o cidadão comum e a sociedade civil influenciassem as decisões legislativas, derrotados pela força das elites econômicas, não poderia ser considerado democrático em sentido pleno.
ADI 4650/DF, rel. Min. Luiz Fux, 2.4.2014. (ADI-4650)

ADI e financiamento de campanha eleitoral - 16

O Ministro Marco Aurélio considerou que, no regime democrático atual, não obstante assegurados direitos e liberdades, a representação política seria incapaz de ser exercida no interesse dos representados, porque voltada exclusivamente aos interesses dos próprios representantes. Além disso, esses representantes fariam prevalecer os propósitos dos financiadores das campanhas eleitorais que os teriam levado aos cargos. Reputou que, no País, viver-se-ia a plutocracia, em que o poder seria exercido pelo grupo mais rico, em detrimento dos menos favorecidos. Citou que os elevados custos de campanhas políticas revelariam o papel decisivo do poder econômico para os resultados das eleições. Explicou que as empresas doadoras não estariam atreladas a questões ideológicas, mas tenderiam a favorecer os partidos maiores e detentores dos cargos eletivos. Ademais, o número de empresas seria relativamente pequeno, embora a quantidade de recursos doados fosse expressiva. Isso implicaria influência política por uma estrutura socioeconômica hierarquizada, cujos membros trocariam dinheiro por serviços governamentais. Consignou que a elite econômica, por meio de ações puramente pragmáticas, modelaria as decisões de governo e as políticas públicas prioritárias, além de contribuir para a debilidade ideológica do sistema partidário. Sintetizou que a disciplina atual do financiamento eleitoral vulneraria princípios fundamentais da ordem constitucional (CF, artigos 1º, “caput” e parágrafo único; 3º, I e IV; e 5º, “caput”). Frisou que a participação política, no país, só poderia evoluir se limitada acentuadamente a influência daqueles que buscariam cooptar o processo eleitoral por meio de dinheiro. No tocante ao financiamento por pessoas naturais, assinalou que seria possível, desde que presentes restrições mais significativas e critérios lineares, tendo em vista a desigualdade de recursos financeiros. Ressalvou que o dever de fixação do critério adequado incumbiria ao legislador, preservada a viabilidade de intervenção judicial em face de medidas carentes de razoabilidade.
ADI 4650/DF, rel. Min. Luiz Fux, 2.4.2014. (ADI-4650)

ADI e financiamento de campanha eleitoral - 17

O Ministro Ricardo Lewandowski acompanhou o voto do relator, para julgar procedente o pedido formulado, com eficácia “ex nunc”, mantidas as situações consolidadas. Entendeu que o financiamento de partidos e campanhas, por empresas privadas, como autorizado pela legislação eleitoral, feriria o equilíbrio dos pleitos, que deveria reger-se pelo princípio “one man, one vote”. Asseverou que as doações milionárias feitas por empresas a políticos desfigurariam esse princípio, pois as pessoas comuns não poderiam contrapor-se ao poder econômico, visto que somente poderiam manifestar sua vontade política mediante manifestação pessoal, na forma do voto. Verificou que o financiamento privado desatenderia determinação expressa no art. 14, § 9º, da CF. Além disso, considerou que essa prática também violaria o art. 1º, parágrafo único, da CF, segundo o qual o poder emana do povo, que seria o conjunto dos cidadãos, somente. Registrou que a vontade das pessoas jurídicas não poderia concorrer com a dos eleitores, quanto menos sobrepor-se a essa vontade. Apontou ainda a vulneração do princípio da igualdade, e anotou que as empresas teriam peso político muito maior do que o dos cidadãos, tendo em conta o poder econômico. Além disso, reputou que a legislação eleitoral adversada confrontaria o sufrágio universal direto, secreto e com igual valor para todos (CF, art. 14, “caput”), exercido exclusivamente por pessoas naturais. Frisou que não haveria razão em permitir que as pessoas jurídicas tivessem qualquer participação no processo eleitoral, nem mesmo mediante apoio financeiro, sobretudo porque elas defenderiam interesses materiais, na forma do lucro. Essa pretensão seria incompatível com a permanente aspiração de aprimorar o bem comum, que emanaria dos votos individuais dos eleitores. Destacou, ainda, que a ideia do constituinte originário, no sentido de implementar uma democracia participativa, em complemento à democracia representativa, nunca teria sido realizada plenamente, porque não teriam sido removidos os obstáculos para a manifestação direta do cidadão no plano político, mediante plebiscito, referendo e iniciativa popular (CF, art. 14, I, II e III). Em seguida, o julgamento foi suspenso em face de pedido de vista do Ministro Gilmar Mendes.
ADI 4650/DF, rel. Min. Luiz Fux, 2.4.2014. (ADI-4650)

Decisão publicada no Informativo 741 do STF - 2013